Die Finanzaufsicht nach 2020: Was sich in Deutschland geändert hat

Warum die Finanzaufsicht 2020 in die Kritik geriet

Im Juni 2020 brach ein DAX-Konzern innerhalb einer Woche zusammen, weil 1,9 Milliarden Euro auf Treuhandkonten mit überwiegender Wahrscheinlichkeit nicht existierten. Den Ablauf schildert Chronik eines Bilanzskandals. Danach richtete sich der Blick schnell auf die Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht, kurz BaFin. Sie hatte kritischen Berichten über Jahre wenig entgegengesetzt und 2019 ein Leerverkaufsverbot für die Aktie verhängt.

Der Beitrag fragt: Was hat sich an der deutschen Finanzaufsicht seit 2020 tatsächlich geändert, und reicht das, um vergleichbare Fälle früher zu erkennen? Dafür klären wir zuerst, wie die Aufsicht vorher organisiert war, stellen dann ein Denkmodell vor, gehen die Änderungen und ihre ersten Ergebnisse durch, wägen zwei Lesarten ab und übertragen das Ergebnis auf Kontrolle im eigenen Betrieb.

Wie die Bilanzkontrolle bis 2021 organisiert war

Die Bilanzkontrolle, auch Enforcement genannt, prüft, ob kapitalmarktorientierte Unternehmen ihre veröffentlichten Abschlüsse nach den Regeln aufstellen. Sie ist von der Abschlussprüfung zu unterscheiden: Der Abschlussprüfer arbeitet im Auftrag des Unternehmens, die Bilanzkontrolle im öffentlichen Interesse.

Deutschland hatte dafür seit 2005 ein zweistufiges Verfahren. Zuerst prüfte die Deutsche Prüfstelle für Rechnungslegung (DPR), ein privatrechtlicher Verein. Erst wenn ein Unternehmen nicht mitwirkte oder das Ergebnis nicht anerkannte, konnte die BaFin mit hoheitlichen Mitteln eingreifen. Sanktion war vor allem die Veröffentlichung eines festgestellten Fehlers. Berninger (2024) untersuchte 213 solcher Fehlerbekanntmachungen aus den Jahren 2006 bis 2019 und fand, dass der Aktienkurs um die Bekanntmachung herum über den gesamten Zeitraum deutlich nachgab. Die Veröffentlichung wirkte also.

Die Schwächen lagen woanders. Die DPR hatte wenig Personal und keine Befugnisse, Unterlagen gegen den Willen eines Unternehmens zu beschaffen. Die BaFin wiederum beaufsichtigte im Fall von 2020 nur die konzerneigene Bank, nicht den Konzern, der als Technologieunternehmen galt. Diese Lücke beschreibt Fintechs und Aufsicht ausführlich.

Das Denkmodell: Wann eine Aufsicht ihre Distanz verliert

Der Ökonom George Stigler hat 1971 die Kapturtheorie formuliert. Sie besagt, dass Aufsichtsbehörden dazu neigen, mit der Zeit die Interessen der Branche zu vertreten, die sie beaufsichtigen sollen. Der Grund ist kein böser Wille, sondern ein Ungleichgewicht: Die Beaufsichtigten haben viel zu gewinnen und investieren in Kontakte, Wissen und Personal, die Öffentlichkeit dagegen ist zerstreut und kaum organisiert. Wer täglich mit den Geprüften spricht und später vielleicht bei ihnen arbeitet, übernimmt leicht ihre Sicht.

Eine Analogie aus dem Sport macht das greifbar. Ein Schiedsrichter, der in der Woche für einen der beiden Vereine arbeitet, mag am Samstag ehrlich pfeifen wollen. Ob er in einer knappen Szene gegen seinen Arbeitgeber entscheidet, weiß niemand, auch er selbst nicht sicher. Deshalb verbietet man solche Verbindungen, statt auf Charakter zu vertrauen.

Für Deutschland gibt es dazu einen bemerkenswerten Befund. Heese (2022) untersuchte 697 börsennotierte Unternehmen von 2004 bis 2019. Führungskräfte der DPR durften während ihrer Amtszeit in Aufsichtsräten börsennotierter Unternehmen sitzen. Sie taten das bei 28 Unternehmen, zusammen 137 Mandatsjahre. Nachdem ein solches Unternehmen einen aktiven DPR-Vertreter in sein Kontrollgremium geholt hatte, sank die Wahrscheinlichkeit eines Prüfverfahrens nach den Schätzungen praktisch auf null. Zugleich stiegen Anzeichen für aggressive Bilanzierung, etwa eingeschränkte Testate und auffällige Abgrenzungen, die das Ergebnis erhöhen.

Heese nennt die Grenzen selbst: Die Zuordnung von Prüfern zu Unternehmen ist nicht zufällig, und wenige Personen treiben das Ergebnis. Ein kausaler Beweis ist die Studie nicht. Sie zeigt aber ein Muster, das die Kapturtheorie erwarten lässt.

Eine Aufsicht, die ihren Geprüften zu nahe steht, sieht nicht weniger, sie fragt weniger.

Was das Finanzmarktintegritätsstärkungsgesetz geändert hat

Die gesetzliche Antwort war das Finanzmarktintegritätsstärkungsgesetz, kurz FISG, vom Juni 2021. Es setzte an mehreren Stellen zugleich an: bei der Bilanzkontrolle, bei den Abschlussprüfern und bei der Unternehmensführung börsennotierter Gesellschaften.

Auch die Führung wechselte. Präsident Felix Hufeld und seine Stellvertreterin traten Anfang 2021 zurück. Seit August 2021 leitet Mark Branson die Behörde, zuvor Chef der Schweizer Finanzmarktaufsicht. Nach Presseberichten wurde sein Mandat vorzeitig bis Mitte 2029 verlängert. Zudem verschärfte die BaFin die Regeln für private Wertpapiergeschäfte ihrer Beschäftigten, nachdem bekannt geworden war, dass Mitarbeiter mit Aktien des betroffenen Konzerns gehandelt hatten.

Für die Abschlussprüfer gelten die Regeln, die Wie unabhängig sind Abschlussprüfer? im Einzelnen erklärt. Die Prüferaufsicht APAS verhängte 2023 gegen die damalige Prüfungsgesellschaft eine Geldbuße von 500.000 Euro und ein zweijähriges Verbot neuer Mandate bei Unternehmen von öffentlichem Interesse.

Was die ersten Zahlen zeigen

Ob eine Reform wirkt, zeigt sich nicht im Gesetzblatt, sondern in der Arbeit. Nach dem Tätigkeitsbericht für 2025 schloss die BaFin 50 Bilanzkontrollverfahren ab, 42 davon als Stichprobe und 8 aus konkretem Anlass. In 14 Fällen stellte sie Fehler in der Rechnungslegung fest. Die DPR hatte 2020 noch knapp 90 Unternehmen geprüft.

Die Zahlen lassen sich zweifach lesen. Rechnerisch endete mehr als jedes vierte Verfahren mit einem Fehler, das spricht für gezielte Auswahl. Die Fehler waren allerdings oft klassisch: unterlassene Wertminderungen, zu optimistische Planungen, Schwächen im Lagebericht. Die Fachkritik bezweifelt, dass 50 Verfahren genügen, um bei über 500 kontrollpflichtigen Unternehmen abschreckend zu wirken.

Auch die europäische Wertpapieraufsicht ESMA hat die Entwicklung begleitet. In ihrer Prüfung von 2020 bemängelte sie unter anderem, dass die BaFin das Finanzministerium sehr eng und teils vor eigenen Schritten unterrichtet hatte, was das Risiko politischer Einflussnahme erhöhe. In einer späteren Nachprüfung begrüßte sie die Formalisierung dieser Beziehung, sah aber weiterhin Bereiche, die anfällig für Einfluss seien.

Zwei Lesarten: echte Wende oder neue Fassade?

Beide Lesarten haben Gewicht. Die Reform hat die zwei Schwächen behoben, die sich klar benennen lassen: geteilte Zuständigkeit und fehlende Befugnisse. Die dritte Schwäche, die Nähe zur Politik und zu den Geprüften, lässt sich durch Gesetz nur begrenzen. Buttigieg, Witzel und Zimmermann (2023) sprechen hier von weicher Vereinnahmung, die aus der rechtlichen Abhängigkeit vom Ministerium entstehen kann.

Ich halte die Reform für eine echte Verbesserung der Werkzeuge und für eine offene Frage der Haltung. Ob die Aufsicht in einem künftigen Fall Kritikern nachgeht, statt sie abzuwehren, zeigt erst dieser Fall. Welche Rolle solche Kritiker spielen, ordnet Leerverkäufer als Aufklärer? ein.

Was das für deinen Betrieb bedeutet: Befugnis, Abstand, Folgen

Direkt betrifft die Bilanzkontrolle nur kapitalmarktorientierte Unternehmen. Indirekt betrifft die BaFin jeden Betrieb: als Aufsicht über seine Bank, seinen Zahlungsdienstleister, seinen Versicherer und Kryptodienstleister nach MiCA. Zudem gelten die Lehren der Reform im Kleinen. Ich fasse sie in einer Probe mit drei Fragen zusammen, die du an jede Kontrolle in deinem Betrieb stellen kannst.

1. Befugnis: Darf der Prüfer alles sehen?

   Eine Kontrolle, die nur prüft, was ihr vorgelegt wird, ist eine Bestätigung. Lege fest, dass Steuerberatung, Beirat oder interne Prüfung Unterlagen direkt einsehen dürfen, etwa einen eigenen Lesezugang zu Bankkonten.

2. Abstand: Wer prüft, verdient nicht am Ergebnis?

   Wer eine Zahl erstellt, sollte sie nicht selbst abnehmen. Wie du Rollen trennst, ohne einen Konzernapparat aufzubauen, beschreibt Corporate Governance für kleine Betriebe.

3. Folgen: Was passiert nach einem Befund?

   Eine Kontrolle ohne Folgen verliert schnell ihre Wirkung. Halte fest, wer bei einem Befund was entscheidet und bis wann.

Die Aufsicht hat zudem neue Nachbarn bekommen. Seit Juli 2025 arbeitet in Frankfurt die europäische Behörde zur Bekämpfung der Geldwäsche, AMLA, die ab 2028 ausgewählte Finanzunternehmen direkt beaufsichtigen soll. Welche Pflichten nach dem Geldwäschegesetz auch kleine Betriebe treffen, ordnet Geldwäschegesetz für kleine Betriebe ein.

Fazit: Bessere Werkzeuge, offene Bewährungsprobe

Zur Leitfrage: Seit 2020 hat sich an der deutschen Finanzaufsicht viel geändert. Die Bilanzkontrolle liegt bei einer Stelle mit Zwangsmitteln, die Regeln für Prüfer und Kontrollsysteme sind strenger, die BaFin hat Einheiten für komplexe Fälle und eine neue Führung. Die Kapturtheorie und der Befund zur früheren Prüfstelle zeigen, warum diese Änderungen an der richtigen Stelle ansetzen. Ob sie reichen, ist offen: Die Zahl der Prüfungen ist klein, und die Nähe zur Politik lässt sich nur begrenzen, nicht beseitigen.

Eine Aufsicht wird nicht an ihren Gesetzen gemessen, sondern an dem Fall, in dem sie einem unbequemen Hinweis nachgeht. Für einen Betrieb gilt dasselbe.

• Jede Kontrolle im Betrieb mit den drei Fragen nach Befugnis, Abstand und Folgen prüfen.
• Einen eigenen, vom Dienstleister unabhängigen Lesezugang zu allen Geschäftskonten sicherstellen.
• Die Erlaubnis von Zahlungs- und Kryptodienstleistern in der BaFin-Datenbank nachsehen.
• Festhalten, wer bei einem Befund entscheidet und in welcher Frist.